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30 Gennaio 2026
Se il limite di aggiudicazione a più lotti è neutralizzato dalla partecipazione in raggruppamento
Nel sistema del Codice dei contratti pubblici vigente, la suddivisione in lotti e la possibilità di prevedere un limite massimo di aggiudicazione costituiscono strumenti tipici a disposizione della stazione appaltante per favorire la partecipazione delle PMI, presidiare il principio di concorrenza, nonché prevenire fenomeni di concentrazione degli affidamenti.
Il legislatore, tuttavia, ha scelto di non imporre tali strumenti in via automatica, rimettendo all’amministrazione una valutazione discrezionale, da esercitarsi in coerenza con l’oggetto dell’appalto e con le finalità pro-concorrenziali perseguite, da definire di volta in volta nella lex specialis.
Dall’altra parte, accanto a questa facoltà di scelta strategica della stazione appaltante, il Codice riconosce ampia libertà agli operatori economici nella scelta delle forme di partecipazione, consentendo la costituzione di raggruppamenti temporanei anche con composizioni variabili tra di loro da lotto a lotto.
È proprio nell’intersezione tra queste due previsioni che si colloca una delle criticità meno esplorate ma più rilevanti delle gare suddivise in lotti: il rischio che il limite di aggiudicazione previsto legittimamente dalla stazione appaltante, venga di fatto neutralizzato attraverso la partecipazione dello stesso operatore economico in più raggruppamenti, ciascuno formalmente distinto, ma accomunato dalla presenza di un medesimo soggetto.
Il caso tipico è quello dell’operatore “A” che, pur in presenza di un vincolo di aggiudicazione a un solo lotto, partecipa a più lotti costituendo raggruppamenti diversi con partner differenti (A+B, A+C, A+D). In tali ipotesi, ciascun raggruppamento è considerato, sotto il profilo formale, un soggetto distinto e autonomo, con la conseguenza che il limite di aggiudicazione non opera, consentendo ad “A” di risultare aggiudicatario di fatto di tutti i lotti. Il fenomeno non si fonda su rapporti di controllo o collegamento societario, ma su accordi tra operatori indipendenti, pienamente leciti sul piano civilistico e, in astratto, compatibili con la disciplina della partecipazione alle gare.
Questa dinamica pone una prima, evidente frizione tra la ratio del vincolo di aggiudicazione di più lotti e i suoi effetti concreti. Se l’obiettivo della stazione appaltante è evitare che un singolo operatore concentri su di sé l’intero affidamento, la possibilità di “replicare” la partecipazione tramite raggruppamenti diversi svuota il vincolo della sua efficacia sostanziale, riducendolo a un limite puramente nominale, aggirabile senza violare alcuna disposizione espressa del Codice.
Un secondo profilo problematico riguarda il rischio di coordinamento delle offerte. Pur in assenza di imprese collegate o di un centro decisionale unico in senso tecnico, la presenza reiterata dello stesso operatore in più raggruppamenti può favorire strategie concertate, scambi informativi o, quantomeno, un allineamento competitivo tra soggetti che, almeno in apparenza, dovrebbero competere tra loro. Il paradosso è che tale rischio può accentuarsi proprio nelle procedure in cui la stazione appaltante, attraverso la suddivisione in lotti e il limite di aggiudicazione, intendeva rafforzare il livello di concorrenza effettiva.
In questo contesto si inseriscono pochi casi di giurisprudenza (tra l’altro nemmeno recente ma riferita al precedente codice) che ha ritenuto legittima l’introduzione, nella lex specialis, di un vincolo di partecipazione “nella medesima forma e nella medesima composizione” per tutti i lotti (Consiglio di Stato, sentenza 2865/2020 ).
La sentenza afferma che l’imposizione ad un raggruppamento di presentarsi sempre nella stessa forma su più lotti può essere giustificata laddove sia funzionale a preservare l’effettività del limite di aggiudicazione e a prevenire elusioni meramente formali dello stesso.
Tale pronuncia, tuttavia, non individua un principio generale applicabile a tutte le gare, ma si limita a riconoscere la legittimità della scelta amministrativa nel caso concreto, tenuto conto dell’omogeneità delle prestazioni, valorizzando la discrezionalità della stazione appaltante e la coerenza della clausola con le finalità della procedura.
Ed è proprio questo il punto critico: la possibilità di imporre un vincolo di composizione dei raggruppamenti incide direttamente sulla libertà di organizzazione e partecipazione degli operatori economici, comprimendo una facoltà che il Codice riconosce in termini ampi e generali.
Impedire a un operatore di partecipare a più lotti in raggruppamenti diversi significa limitarne la capacità di modulare la propria presenza sul mercato in funzione delle specifiche caratteristiche dei singoli lotti, con un effetto potenzialmente restrittivo della concorrenza “per difetto”, anziché per eccesso.
Ne deriva una tensione strutturale tra due esigenze entrambe meritevoli di tutela: da un lato, assicurare che il vincolo di aggiudicazione non venga aggirato mediante un uso strumentale dei raggruppamenti; dall’altro, evitare che la stazione appaltante introduca, in via pretoria o regolamentare, limiti non espressamente previsti dal legislatore, tali da comprimere in modo sproporzionato il principio di massima partecipazione.
In assenza di un indirizzo normativo chiaro e univoco, l’amministrazione si muove su un crinale sottile. Se non interviene, accetta il rischio che il vincolo di aggiudicazione venga eluso attraverso una pluralità di raggruppamenti formalmente autonomi. Se interviene imponendo vincoli rigidi sulla composizione, rischia di incidere eccessivamente sulla libertà imprenditoriale e di esporsi a censure per violazione dei principi di concorrenza e proporzionalità. Il risultato è un quadro nel quale la finalità pro-concorrenziale delle regole può essere frustrata non da condotte illecite, ma da un uso strategico, e formalmente corretto, degli strumenti messi a disposizione dal Codice stesso.
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