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03 Luglio 2026
Requisiti di partecipazione e requisiti di esecuzione: perché la lex specialis deve essere chiara
Con la sentenza 22 giugno 2026, n. 4951, il Consiglio di Stato è tornato su una distinzione tanto nota quanto spesso problematica nella pratica delle gare pubbliche: quella tra requisiti di partecipazione e requisiti di esecuzione.
La questione non è meramente teorica. Stabilire se un requisito debba essere posseduto già al momento della presentazione dell’offerta oppure solo in un momento successivo incide direttamente sull’ammissione alla gara, sull’aggiudicazione e sulla possibile stipulazione del contratto.
Il punto di partenza è abbastanza chiaro. I requisiti di partecipazione sono quelli che consentono all’operatore economico di accedere alla procedura. Possono riguardare i requisiti generali oppure i requisiti speciali di idoneità professionale, capacità economico-finanziaria e capacità tecnico-professionale, oggi disciplinati dall’art. 100 del d.lgs. 36/2023.
Diversa è la funzione dei requisiti di esecuzione, i quali attengono invece alla fase successiva della gara e riguardano il modo in cui il contratto dovrà essere eseguito. Si pensi, ad esempio, alla disponibilità di determinati mezzi, sedi operative, figure professionali, strutture organizzative o specifiche dotazioni necessarie per assicurare la corretta esecuzione della prestazione.
La distinzione, tuttavia, diventa meno semplice quando si passa dal piano definitorio a quello applicativo. Il medesimo elemento può infatti assumere una funzione diversa a seconda di come viene regolato dalla legge di gara. Una certa dotazione tecnica può essere prevista come requisito di partecipazione, come elemento essenziale dell’offerta, come criterio premiante oppure come condizione da dimostrare prima della stipula del contratto.
È proprio qui che la sentenza assume rilievo pratico. Il Consiglio di Stato ribadisce che la concreta qualificazione del requisito deve essere ricercata nella lex specialis. Non basta quindi chiedersi che cosa sia stato richiesto dalla stazione appaltante. Occorre verificare a quale funzione quel requisito sia stato collegato e in quale momento la legge di gara ne abbia imposto il possesso.
Le conseguenze cambiano in modo significativo.
Se il requisito è previsto come requisito di partecipazione, esso deve essere posseduto al momento della presentazione della domanda o dell’offerta. La sua mancanza può quindi determinare l’esclusione del concorrente.
Se invece il requisito è configurato come elemento essenziale dell’offerta, la sua assenza incide sulla validità stessa della proposta tecnica o economica e può parimenti condurre all’esclusione.
Se il requisito è utilizzato come criterio premiante, la mancata dimostrazione non determina l’estromissione dalla gara, ma soltanto la mancata attribuzione del relativo punteggio.
Diverso ancora è il caso in cui il requisito sia previsto come condizione di esecuzione o di stipula. In questa ipotesi, il relativo possesso non deve necessariamente sussistere già al momento della partecipazione, ma potrà essere verificato al momento dell’aggiudicazione, prima della stipula o nel diverso termine indicato dagli atti di gara. La sua mancanza non comporta quindi automaticamente l’esclusione dalla procedura, ma può determinare la decadenza dall’aggiudicazione per impossibilità di stipulare il contratto imputabile all’aggiudicatario.
Il principio è rilevante soprattutto per le stazioni appaltanti. Una lex specialis ambigua rischia di generare contenzioso, perché lascia incerto il momento in cui il requisito deve essere posseduto e la conseguenza derivante dalla sua mancanza. La stazione appaltante non dovrebbe quindi limitarsi a elencare ciò che pretende dall’operatore economico, ma dovrebbe chiarire espressamente se si tratta di un requisito di ammissione, di un elemento dell’offerta, di un criterio premiante o di una condizione per l’esecuzione del contratto.
La sentenza è utile anche per gli operatori economici. In presenza di una clausola dubbia, l’impresa deve comprendere se il requisito incide sulla partecipazione oppure se può essere dimostrato in un momento successivo. Da questa valutazione dipende non solo la possibilità di partecipare alla gara, ma anche l’eventuale scelta di contestare immediatamente la clausola o di attendere gli sviluppi della procedura.
La distinzione tra partecipazione ed esecuzione, in conclusione, non è una questione nominalistica. È uno strumento di corretta progettazione della gara. La lex specialis deve indicare con precisione non solo quali requisiti sono richiesti, ma anche quale funzione svolgono nella procedura. Solo così è possibile evitare che un requisito pensato per l’esecuzione venga impropriamente trasformato in una causa di esclusione o che, al contrario, un elemento essenziale per la selezione dell’operatore venga rinviato alla fase successiva dell’aggiudicazione.
In materia di appalti pubblici, la chiarezza della legge di gara non è un dettaglio formale. È una condizione di legittimità, concorrenza e buona amministrazione.
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