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12 Settembre 2025
Penale per ritardata ultimazione lavori: un parere del MIT in caso di riduzione della penale
Il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti ha recentemente chiarito, con il parere n. 3430 del 13 maggio 2025, una questione di fondamentale importanza per le Stazioni Appaltanti: la possibilità di ridurre le penali per ritardata ultimazione dei lavori nell’attuale quadro normativo. Il parere conferma definitivamente che l’abrogazione dell’art. 145, comma 7, del DPR 207/2010 ha eliminato ogni possibilità per l’operatore economico di richiedere la riduzione della penale e chiarisce i limiti applicativi dell’art. 1384 del Codice Civile nel settore degli appalti pubblici.
Fino a poco tempo fa, il DPR 207/2010 prevedeva, all’articolo 145, comma 7, la possibilità di disapplicare, in tutto o in parte, le penali quando queste risultavano manifestamente sproporzionate rispetto all’interesse della Stazione Appaltante.
Con l’introduzione del D.lgs 36/2023 (nuovo Codice dei Contratti Pubblici), la questione ha subito un cambiamento radicale. Il nuovo articolo 126, che disciplina “Penali e premi di accelerazione”, non prevede alcuna possibilità di disapplicazione o riduzione delle penali, creando un vuoto normativo significativo rispetto alla precedente disciplina.
L’eliminazione dell’art. 145, comma 7 del DPR 207/2010 ha determinato una disciplina più rigida delle penali, che ora sono calcolate in misura giornaliera per ritardo compresa tra lo 0,5 per mille e l’1,5 per mille dell’ammontare netto contrattuale, senza possibilità di flessibilità per casi di sproporzione manifesta. Il nuovo Codice, infatti, non contiene meccanismi di autotutela, non richiama l’art. 1384 del Codice Civile e non prevede disposizioni per situazioni in cui le penali risultino sproporzionate.
Questa innovazione normativa ha reso il tema della disapplicazione delle penali in caso di ritardi nell’esecuzione dei lavori particolarmente complesso, eliminando gli strumenti di flessibilità che caratterizzavano la disciplina precedente.
L’art.1384 del Codice Civile prevede che il giudice possa ridurre la penale se questa risulta manifestamente eccessiva rispetto all’interesse del creditore. Tuttavia, questa norma si applica generalmente in un contesto di contratti privati e non sembra essere sovrapponibile alla disciplina degli appalti pubblici, come ha sottolineato anche l’ANAC (Autorità Nazionale Anticorruzione) nella delibera n. 73 del 17 gennaio 2024 e come confermato dal MIT nel parere citato.
L’interpretazione giuridica attuale è che l’articolo 1384 c.c non possa essere applicato direttamente nel settore pubblico per quanto riguarda le penali per ritardata ultimazione dei lavori. La giurisprudenza ha infatti ribadito che il criterio di riduzione della penale, previsto dall’art. 1384, si basa sull’interesse che la parte ha all’adempimento della prestazione, e non sul danno accertato o risarcito. Inoltre, tale riduzione può avvenire solo con un intervento da parte del giudice, che agisce su richiesta della parte interessata, e non attraverso un atto amministrativo della Stazione Appaltante.
La mancanza di una specifica disposizione nel Codice Appalti potrebbe far sorgere delle difficoltà operative per le Stazioni Appaltanti. La normativa attuale non consente infatti di ridurre le penali per ritardata ultimazione dei lavori, se non tramite interventi in autotutela sui documenti di gara.
Se la lex specialis non prevede esplicitamente la possibilità di una riduzione delle penali, la Stazione Appaltante non potrà, quindi, applicare tale riduzione, nemmeno in presenza di circostanze che rendano la penale manifestamente sproporzionata. In questi casi, la riduzione delle penali sarebbe considerata una disapplicazione illegittima di un atto amministrativo.
Una soluzione possibile per le Stazioni Appaltanti, se desiderano introdurre la possibilità di ridurre le penali in caso di ritardo, potrebbe essere quella di procedere a un intervento in autotutela. Questo consisterebbe nel prevedere nei documenti di gara la possibilità esplicita di ridurre la penale, definendo in modo chiaro le condizioni per farlo. In tal caso, l’autotutela potrebbe essere utilizzata per modificare le condizioni contrattuali, ma sempre sotto il rispetto delle norme vigenti e senza contravvenire ai principi dell’ordinamento.
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