Le forme giuridiche di gestione dei beni culturali

Attraverso una panoramica delle generali forme di gestione e delle specifiche forme giuridiche è possibile individuare gli aspetti strategici che le singole amministrazioni devono necessariamente affrontare per l’espletamento della funzione di valorizzazione dei beni culturali di cui sono titolari. Solo conoscendo i punti di forza e di debolezza di ogni forma giuridica, è possibile individuare la soluzione concreta per attuare un’efficiente attività di gestione.

Come espressamente richiesto dal Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio, al comma 2 dell’art. 115, “La gestione diretta è svolta per mezzo di strutture organizzative interne alle amministrazioni, dotate di adeguata autonomia scientifica, organizzativa, finanziaria e contabile, e provviste di idoneo personale tecnico”.

Tale fattispecie consiste nella cosiddetta “gestione in economia”, tramite cui gli enti mettono a disposizione risorse interne ai propri uffici per la gestione, ai fini della valorizzazione dei propri immobili e beni di interesse culturale.

Per tale motivo, in questa forma è impossibile riconoscere una qualunque scissione tra l’ente e il soggetto gestore. Se da una parte l’attuazione di una gestione diretta ha indubbi vantaggi, quali la facilità di adozione, il basso dispendio di risorse economiche e un alto grado di controllo dell’ente proprietario, dall’altra si deve tuttavia notare come questa forma implichi una bassa predisposizione al raggiungimento dei criteri di efficacia ed efficienza.

Oltre alla gestione in economia, la forma giuridica maggiormente utilizzata per attuare tale modello è l’Istituzione.

L’art. 114 TUEL, definisce l’Istituzione un “organismo strumentale dell’ente locale per l’esercizio di servizi sociali, dotato di autonomia gestionale”.

L’Istituzione non gode di potestà statutaria o regolamentare, poiché la legge attribuisce all’ente territoriale di stabilirne l’ordinamento ed il funzionamento. Infatti, il 3° comma dell’art. 114 TUEL, prevede che le modalità di nomina e revoca degli amministratori debbano essere espressamente previste nello statuto comunale, mentre le regole relative all’organizzazione e al funzionamento dell’Istituzione dovranno essere specificate nel regolamento degli enti locali.

Da ciò si intuisce come il ricorso a tale forma giuridica consenta in parte di mitigare un modello di gestione diretto puro, in quanto l’autonomia gestionale, di cui gode l’Istituzione, ammette la possibilità di scelta degli assetti organizzativi interni e di definizione dei livelli di allocazione e utilizzo delle risorse.

D’altro canto, però, l’Istituzione non possiede personalità giuridica, e, dunque non gode di autonomia patrimoniale perfetta, che ne farebbe un autonomo centro di imputazione di rapporti giuridici, distinto da quello dell’ente territoriale di riferimento. Quest’ultimo, quindi, sarà ritenuto direttamente responsabile per le obbligazioni assunte dall’Istituzione. Inoltre l’Istituzione è tenuta all’adozione del medesimo sistema contabile dell’ente locale che lo ha istituito.

Per quanto riguarda la gestione indiretta, la scelta da compiere è tra l’opzione c.d. in house, ossia l’affidamento della gestione a persone giuridiche costituite o partecipate, in misura prevalente, dall’amministrazione pubblica cui i beni pertengono, e quella contracting out, ossia l’affidamento della gestione a terzi tramite concessione o appalto.

Concentrando l’attenzione sull’ipotesi in house, le principali forme giuridiche di gestione riscontrate nella prassi, per la gestione dei beni culturali, sono da una parte le associazioni e le fondazioni, dall’altra le aziende speciali.

Partendo dalle associazioni e fondazioni, queste sono istituti di diritto privato e in quanto tali rispondono alle regole disposte dal Codice Civile per molti aspetti, quali ad esempio la soggettività giuridica e autonomia patrimoniale, gli organi sociali, ma accanto a queste previsioni sono presenti alcuni tratti peculiari, introdotti dalle normative specifiche di settore, come ad esempio, per le fondazioni universitarie di diritto privato, la partecipazione di altri soggetti, definiti partecipanti – a loro volta distinti in istituzionali o semplici partecipanti – che contribuiscono, stabilmente od occasionalmente, agli scopi della fondazione con mezzi e risorse destinate ad incrementare i fondi.

Considerando invece le aziende speciali, questa è definita dall’art. 114 TUEL come “ente strumentale dell’ente locale dotato di personalità giuridica, di autonomia imprenditoriale e di proprio statuto, approvato dal consiglio comunale o provinciale […]”.

La strumentalità dell’azienda speciale si esprime sia nel momento genetico, ossia l’istituzione ed approvazione dello statuto d’azienda da parte dell’ente, sia durante il funzionamento, come nell’approvazione degli atti fondamentali e nomina degli organi. Inoltre spetta esclusivamente all’ente locale la fase “politica” della determinazione degli obiettivi e della vigilanza sul loro perseguimento, tanto che l’azienda è considerata un elemento del sistema amministrativo dell’ente medesimo.

Ha natura di ente pubblico economico. La personalità giuridica non la trasforma in un soggetto privato, ma la configura come nuovo centro di imputazione di rapporti giuridici, distinto e con propria autonomia decisionale.

L’ autonomia imprenditoriale fa si che l’azienda speciale non sia un organo di mera esecuzione delle determinazioni dell’Ente locale, bensì un’impresa alla quale si applica, salvo eccezioni la disciplina del codice civile.

Le forme di gestione indiretta, a differenza della gestione in economia e dell’istituzione, offrono un alto grado di autonomia gestionale, potendo stabilire gli assetti organizzativi interni e la definizione dei livelli di ottimale allocazione ed utilizzazione delle risorse.

Consentono altresì un buon livello di coordinamento e prevedono la possibilità di ricevere apporti da soggetti privati.

Un’elevata autonomia gestionale implica inevitabilmente un minor grado di controllo sulla gestione da parte dell’ente proprietario dei beni, una elevata complessità di adozione e un significativo dispendio di risorse economiche.