Il limite del 49% di contributo pubblico nelle operazioni di PPP e utilizzo dei contributi europei a fondo perduto

Uno degli elementi di particolare rilevanza per le operazioni di PPP per la costruzione e gestione di asset pubblici, con o senza tariffazione sull’utenza (cosiddette opere fredde e opere calde) riguarda l’utilizzo dei fondi messi a disposizione della PA contraente. l’incidenza dei finanziamenti a fondo perduto di provenienza pubblica infatti risulta cruciale per classificare l’operazione di PPP off balance, ossia non imputabile a bilancio della stessa PA, con le dirette conseguenze in termini di debito pubblico.

In questo ambito la previsione contenuta all’art. 180 comma 6 del Codice degli appalti, che prevede la possibilità per l’amministrazione aggiudicatrice, in sede di gara, di stabilire anche un prezzo consistente in un contributo pubblico,  è stata oggetto di interpretazioni, da un lato per regolarne correttamente i confini di applicazioni rispetto ad altre fattispecie analoghe (ad esempio distinguere tale contributo in conto capitale dal canone di disponibilità), dall’altro per circoscrivere, nell’ambito del contributo stesso, quando deve essere imputabile a bilancio e quando invece sia da scomputare.

Seguendo il ragionamento compiuto dall’ANAC, si deve preliminarmente osservare la definizione offerta dal Codice degli appalti circa il contratto di PPP, con attenzione particolare all’elemento rischio e all’elemento finanziamento. La definizione di contratti in regime di PPP offerta dall’art. 3, lettera eee), come specificata dall’art. 180 del codice dei contratti pubblici, identifica l’assunzione del rischio a carico del solo operatore economico privato come l’elemento caratterizzante di questa tipologia contrattuale, mentre il finanziamento costituirebbe solo una componente dell’accordo negoziale e cioè̀ la misura dell’investimento fatto dall’operatore economico, il cui recupero rileva in termini di utilità̀.

L’autonomia negoziale dei contraenti che intendono avvalersi dello schema negoziale di “partenariato pubblico e privato”, però, trova un limite legale nel dovere di concludere un accordo idoneo ad assicurare l’equilibrio economico e finanziario del rapporto negoziale, ossia nel dovere di pattuire clausole negoziali idonee a garantire “la contemporanea presenza delle condizioni di convenienza economica e sostenibilità finanziaria”. Intendendo, per “convenienza economica”, “la capacità del progetto di creare valore nell’arco dell’efficacia del contratto e di generare un livello di redditività adeguato per il capitale investito” e, per “sostenibilità finanziaria”, “la capacità del progetto di generare flussi di cassa sufficienti a garantire il rimborso del finanziamento”.

L’art. 180 comma 6, sul punto, stabilisce quindi la possibilità per la Stazione Appaltante – ai soli fini del raggiungimento del predetto equilibrio – di stabilire in sede di gara anche un prezzo consistente in un contributo pubblico. Tale contributo pubblico, quindi, dovrà essere inquadrato correttamente ai fini dell’imputazione dello stesso a bilancio.

Per quanto riguarda la contabilizzazione pubblica delle operazioni di PPP e il conseguente impatto su deficit e debito pubblico, si applicano i contenuti delle decisioni Eurostat (v. Manual on Government Deficit and Debt – Implementation of ESA 2010 di Eurostat (ed. 2016), paragrafo VI.4, e ss.mm.ii.).

In particolare il MGDD, precisa che se la maggior parte del finanziamento della spesa in conto capitale sarà fornita dalla PA si riterrà che lo Stato sostenga la maggior parte dei rischi e l’attività dovrà essere classificata nel suo bilancio.

Se questa situazione è prevista nel contratto iniziale, qualsiasi spesa in conto capitale sarà registrata come investimento pubblico lordo.

Da ciò discende il limite del 49% previsto dall’art, 180 comma 6.

Si deve però compiere una distinzione circa la provenienza di tale contributo pubblico.

Infatti lo stesso MGDD (paragrafo 6.4. sezione 56), chiarisce che “ciò si applicherebbe solo ai casi di finanziamento da parte di unità governative nazionali, escludendo quindi eventuali finanziamento da parte di entità internazionali derivanti da accordi intergovernativi, come ad esempio i fondi dell’UE”, tra cui rientrano anche i fondi legati al PNRR.

In particolare tra questi fondi di origine comunitaria, a sua volta, si dovrebbe compiere un’ulteriore distinzione tra risorse europee a fondo perduto (grants) e prestiti onerosi soggetti a obbligo di restituzione da parte dello Stato italiano (loans). Infatti i loans, essendo soggetti a restituzione da parte dello Stato beneficiario, si considerano imputabili a bilancio della PA che vede concederli a titolo di prezzo ex art. 180 comma 6. Viceversa, i grants, riguardando finanziamenti a fondo perduto non soggetti a restituzione, non devono essere imputabili a bilancio e pertanto non essere conteggiati nel limite del 49%.

La delibera ANAC in commento offre anche una tabella di dettaglio dei fondi europei attualmente in vigore con la ripartizione degli stessi come loans e grants. In quest’ultima categoria spiccano i fondi previsti per io Superbonus 110, Ecobonus e Sismabonus.