Il confronto a coppie al vaglio dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato

La III sezione del Consiglio di Stato ha rimesso all’Adunanza Plenaria la questione relativa alla legittimità del metodo del confronto a coppie in relazione al rispetto della individualità delle valutazioni delle offerte tecniche e di collegialità nell’ambito delle commissioni di aggiudicazione.

La radice normativa della metodologia per l’attribuzione del punteggio numerico sugli aspetti qualitativi dell’offerta tecnica risiede nell’art. 95, comma 9, del codice dei contratti, il quale dispone che, “Per attuare la ponderazione o comunque attribuire il punteggio a ciascun elemento dell’offerta, le amministrazioni aggiudicatrici utilizzano metodologie tali da consentire di individuare con un unico parametro numerico finale l’offerta più vantaggiosa”.

Nella prassi applicativa si ricorre a due gruppi di sistemi alternativi:

1. l’attribuzione discrezionale di un coefficiente (da moltiplicare poi per il punteggio massimo attribuibile in relazione al criterio), variabile tra zero e uno, da parte di ciascun commissario di gara;
2. il confronto a coppie tra le offerte presentate, da parte di ciascun commissario di gara.

Nell’ipotesi specifica del confronto a coppie, il confronto avviene sulla base delle preferenze accordate da ciascun commissario a ciascun progetto in confronto con tutti gli altri, secondo i parametri contenuti nei documenti di gara. Ciascun commissario confronta l’offerta di ciascun concorrente indicando quale offerta preferisce e il grado di preferenza, variabile tra 1 e 6.

Al termine dei confronti si attribuiscono i punteggi sulla base di uno dei due criteri:

1. si trasforma, per ciascun commissario, la somma dei coefficienti attribuiti mediante il “confronto a coppie”, in coefficienti variabili tra zero e uno e si calcola la media dei coefficienti di ciascun commissario attribuendo uno al concorrente che ha ottenuto il coefficiente medio più alto e agli altri concorrenti un punteggio conseguentemente proporzionale al coefficiente raggiunto;
2. si trasforma la somma dei coefficienti attribuiti dai singoli commissari mediante il “confronto a coppie” in coefficienti variabili tra zero ed uno;

In alternativa si calcola la media dei coefficienti, variabili tra zero ed uno, calcolati dai singoli commissari mediante il “confronto a coppie”, seguendo il criterio fondato sul calcolo dell’autovettore principale della matrice completa dei confronti a coppie.

Con la propria ordinanza di remissione, il Collegio ha sottoposto all’Adunanza plenaria i seguenti quesiti:

1. se, nell’ambito della valutazione degli elementi qualitativi dell’offerta tecnica, i commissari, cui è demandato il compito di esprimere una preferenza o un coefficiente numerico, possano confrontarsi tra loro e concordare liberamente il punteggio da attribuire, salvo declinarlo poi individualmente, ovvero se ciò costituisca una surrettizia introduzione del principio di collegialità in valutazioni che devono essere, alla luce del vigente quadro regolatorio, di natura esclusivamente individuale;
2. se le valutazioni espresse dai singoli commissari, nella forma della preferenza o del coefficiente numerico non comparativo, debbano essere oggetto di specifica verbalizzazione, o se le stesse possano ritenersi assorbite nella decisione collegiale finale in assenza di una disposizione che ne imponga l’autonoma verbalizzazione.

Sull’interpretazione del punto, la giurisprudenza non è pacifica.

La giurisprudenza maggioritaria ritiene che la valutazione dei criteri qualitativi è sempre individuale, ma il processo di formazione della valutazione, nonché quello di esternazione della stessa, sono il frutto del confronto prima, e della sintesi dopo, momenti in cui la collegialità fornisce occasione di confronto dialettico e di messa a sistema delle valutazioni individuali.

Ne discende che, in assenza di uno specifico obbligo imposto dalla disciplina di gara, neppure occorre verbalizzare i singoli giudizi individuali, la cui separata enunciazione ha il valore di mera formalità interna ai lavori della commissione.

Una corrente minoritaria esclude che il momento dialettico della collegialità possa giungere sino a portare all’accordo, pur non formalizzato, fra i commissari sul punteggio da attribuire agli aspetti qualitativi dell’offerta.

Tali pronunce evidenziano che, così procedendo, non vi sarebbe un giudizio essenzialmente individuale (cfr. Cons. Stato, III, 15 novembre 2018, n. 6439; 10 maggio 2017, n. 2168), con violazione

delle regole e dei principî che presiedono al corretto e trasparente modus operandi della commissione che, pur operando come organo collegiale, è composta da membri che devono sempre garantire autonomia di giudizio nell’espressione delle proprie valutazioni tecniche, sicché l’autonomia sarebbe compromessa dall’assegnazione dello stesso punteggio, in riferimento a ciascun criterio di valutazione, per ogni singola offerta. In questo caso discenderebbe la necessaria verbalizzazione delle valutazioni di ogni singolo commissario.

L’indirizzo per cui propende il Collegio remittente è quello del giudizio individuale, cui segue la sintesi meramente aritmetica della Commissione. Allo stesso tempo però, però, riconosce l’importante della discussione e del confronto dei commissari, in quanto aventi una funzione arricchente, capace di mettere in relazione dialettica competenze e professionalità diverse, pur se poi il commissario singolo deve esprimere il grado di preferenza o i coefficienti numerici in base al proprio personale e impregiudicato convincimento.

In questa prospettiva, se la valutazione discrezionale degli elementi qualitativi dell’offerta dev’essere puramente individuale, allora l’obbligo di documentazione della stessa, mediante verbalizzazione sembra ineludibile.

Una volta ammessa la possibilità del confronto dialettico, e salvaguardata la necessaria autonomia, anche formale, del giudizio dei singoli commissari, lo scioglimento dell’ulteriore dubbio circa la valenza e la significatività di eventuali valutazioni esattamente coincidenti appare agevole.

L’ordinanza di rimessione sarà ora valutata dall’Adunanza Plenaria e sarà interessante vedere l’iter di argomentazione con cui deciderà la questione, se conformarsi alla giurisprudenza maggioritaria oppure seguire l’interpretazione fornita dal Collegio remittente.