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13 Giugno 2025
Contributo ANAC: non causa di esclusione, ma limite alla valutazione
Con la sentenza n. 6 del 9 giugno 2025, l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato è intervenuta su un tema che da tempo alimentava incertezze interpretative: la natura e le conseguenze del mancato pagamento del contributo ANAC in sede di partecipazione alle gare pubbliche.
La vicenda prende origine da una procedura per la fornitura di attrezzature sanitarie, nella quale un operatore aveva omesso di versare il contributo entro il termine di presentazione dell’offerta, salvo poi regolarizzare la propria posizione a seguito dell’attivazione del soccorso istruttorio.
L’Amministrazione non escludeva l’operatore, ma sospendeva l’analisi della sua offerta in attesa del pagamento. Questo comportamento è stato ritenuto conforme alla normativa di riferimento, sollevando però una questione di diritto che ha condotto alla rimessione all’Adunanza Plenaria.
Il principio stabilito dalla Plenaria rappresenta un punto fermo. Il pagamento del contributo ANAC non costituisce un requisito di ammissibilità dell’offerta in senso proprio, bensì una condizione di legge per poter procedere alla sua valutazione. L’offerta presentata senza il versamento è dunque astrattamente valida, ma non può essere esaminata finché l’operatore non adempie. Non si tratta quindi di un’inammissibilità automatica e insanabile, ma di una preclusione temporanea all’ulteriore corso della procedura. Di qui, la legittimità del soccorso istruttorio: se il versamento avviene prima della valutazione, l’offerta torna ad essere pienamente esaminabile.
La sentenza chiarisce in modo inequivoco che l’obbligo di pagamento del contributo deve essere assolto entro il momento in cui la stazione appaltante avvia la fase di valutazione, indipendentemente dal fatto che il termine per la presentazione delle offerte sia già decorso.
Questo implica come il soccorso istruttorio sia uno strumento pienamente utilizzabile per consentire all’operatore economico di sanare un’omissione che, in assenza di regolarizzazione, precluderebbe la valutazione dell’offerta ma non ne determinerebbe la decadenza automatica.
La Plenaria afferma espressamente che “il mancato pagamento del contributo ANAC entro il termine di presentazione dell’offerta non comporta l’inammissibilità automatica, ma rende l’offerta non esaminabile fino all’adempimento”. Inoltre, precisa che “il soccorso istruttorio è ammissibile anche per sanare l’omissione del versamento del contributo ANAC, purché il pagamento intervenga prima della valutazione dell’offerta”.
Un passaggio particolarmente rilevante è quello che riguarda le clausole dei bandi che, in via automatica, impongano l’esclusione per il solo fatto che il contributo non sia stato versato al momento della presentazione dell’offerta. Secondo la Plenaria, tali clausole devono ritenersi illegittime in quanto contrastano con i principi di proporzionalità e di tutela della concorrenza.
La sentenza sottolinea infatti che “clausole che stabiliscono l’inammissibilità senza possibilità di regolarizzazione si pongono in contrasto con il principio del massimo risultato con il minimo sacrificio degli interessi in gioco”. La volontà del legislatore e dell’interprete è chiaramente orientata a favorire un approccio sostanzialistico, che eviti esclusioni irragionevoli in presenza di irregolarità meramente formali e facilmente sanabili.
Non meno importante è il chiarimento fornito in merito all’inversione procedimentale, ossia al caso in cui l’amministrazione valuti prima gli aspetti tecnici ed economici e solo successivamente quelli amministrativi. Anche in tale ipotesi, il mancato versamento del contributo ANAC impedisce la valutazione dell’offerta, e la fase valutativa deve essere sospesa fino al momento in cui il pagamento risulti effettuato. “L’inversione procedimentale non può eludere il vincolo legale: l’offerta resta sospesa e non valutabile fino al pagamento”, chiarisce la sentenza, ponendo un ulteriore vincolo procedimentale in capo alla stazione appaltante.
Il principio affermato dalla Plenaria ha portata immediata per l’attività quotidiana delle stazioni appaltanti. I responsabili unici del procedimento dovranno adeguare i bandi, evitando previsioni che prevedano l’esclusione automatica e contemplando, ove necessario, l’attivazione del soccorso istruttorio per sanare omissioni documentali o formali di questo tipo. Anche le commissioni di gara dovranno porre attenzione al momento in cui viene avviata la fase valutativa, assicurandosi che in quel momento tutti gli operatori abbiano regolarizzato la propria posizione rispetto al contributo ANAC.
La sentenza assume dunque rilievo non solo sotto il profilo giuridico, ma anche in termini organizzativi e gestionali. Essa promuove una visione procedimentale coerente con il principio di massima partecipazione, rafforzando l’idea che le irregolarità formali non possano pregiudicare la sostanza della partecipazione, specie in casi in cui sia pienamente possibile la regolarizzazione senza danno per la par condicio. Come affermato nella parte finale del provvedimento, “il diritto dell’operatore economico a partecipare alla gara non può essere vanificato da una mera dimenticanza, laddove questa sia emendabile senza pregiudizio per la concorrenza”.
Alla luce di questa decisione, è auspicabile un aggiornamento dei modelli di bando e degli atti regolamentari delle stazioni appaltanti, in modo da garantire coerenza con i principi enunciati dalla Plenaria, evitare contenziosi e assicurare un’applicazione corretta e uniforme della normativa in materia di contratti pubblici.
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